预算制度不直接决定决策者行为，却时刻限定其预算决策的环境、范围和程序，因而构成现代财政制度和公共治理的基石。现行预算制度的决策限定功能薄弱，亟需深度改革，可概括为三个关键命题：健全环境性规则以创建更好的决策环境，重点应是预算全面性、透明度、功能平衡和问责机制；健全财政约束规则以强化总额财政纪律，重点应是计量和披露作为评估工具和决策工具的标准赤字信息；健全程序性规则以促进财政基准与政策目标的磨合，重点应是强化人大和财政部门的权威性，以及预算程序集中化和基线筹划。这些着眼于强化决策限定功能的预算制度改革努力，对防范财政混乱和不可持续以及改进治理至关紧要。

　　党的二十届三中全会《中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》对“健全预算制度”的承诺，反映了系统提高预算治理能力与绩效的紧迫需求。随着从重视文山会海转向重视预算，预算制度在国家和地方层面的治理角色变得更加重要。预算制度连同税收制度和政府间财政安排，共同构成现代财政制度的三个支柱。其理论基础在于控制公共财政的两类根本问题，首先是委托代理关系问题，另一个是共用池问题（Von Hagen and Harden，1995）。在实践领域表现为规制预算决策的环境、范围和程序，诉诸三组互补的正式和非正式规则：为预算决策创建适宜环境的环境性规则，用来限定预算决策范围的事前财政约束（fiscal constrains）规则，以及旨在形成财政基准和预算限额的程序性规则。三组规则与组合的合理性和有效性，在很大程度上决定治理能力与绩效。

　　总的来说，目前学界和公共决策者对预算制度的理解仍不充分，许多重要问题的答案不甚了了，以至至今难以推动系统化改革议程以应对全方位的治理挑战。以此言之，鉴别“健全预算制度”的关键命题，实为当务之急，但首先有必要厘清预算制度的基本问题和层级结构。

　　预算制度与公共治理紧密相连。公共治理概念的内涵和外延非常宽泛，但其核心含义清晰明了：决定公共政策如何被制定、公共活动如何被组织实施的制度安排。公共政策通过公共活动被执行。当代社会中，政府发挥作用的主要方式是制定和执行公共政策，即公共治理的两个主要支柱。预算政策（budgetary policy）是公共政策的财务方面，即关于是否纳入预算、需要花多少钱、支出重点与优先性如何确定，以及如何筹措资金的政策决策。多数公共政策都需要花钱，而且即便可用资金充足也未必成功。直面这两个基本事实，要求对公共治理的两个基本难题有清晰认知。第一个是公共政策的转换难题：给定的政策目标要求匹配多大的财政基准（fiscal targets）？比如，来年要实现5%的目标经济增长率，相应支出、收入、债务和赤字的目标水平是多少？第二个是预算决策的转换难题：给定的财政基准可实现的政策目标为何？比如，来年安排10000亿元赤字可实现的增长率和就业率是多少？转换难题一并存在于预算和预算决策的三级结构，即总额预算、配置预算和运营预算。

　　很明显，财政基准和政策目标不能单独决定，彼此都依赖“与对方反复磨合”才能最终确定。易言之，政策决策和预算决策必须相互绑定、通盘考虑、统筹协调，理想的情形是“实时同步确定”：确定某个政策目标的当时即确定相应的财政基准，确定某个财政基准的当时即确定相应的政策目标。最终，预算决策的精髓和焦点是在预算准备阶段的反复磨合，最终形成合意的财政基准和政策目标，从而保证预算政策和公共政策相互一致。不一致意味着某种程度的双重失灵：要么产生不现实的政策，即更多地反映理想和决心，而非可靠与可信的政策；要么产生不充分的预算，即预算不足以实现政策目标。毫不夸张地说，预算与政策的联结方式与紧密程度，正是预算治理乃至整体公共治理成败的主要决定因素。

　　预算决策因而必须基于“有机地紧密联结”方式被制定和执行。预算制度（budgetary institution）的核心作用，就在于为促成这种联结建构基本的背景条件，用以限制决策者的预算决策环境、范围和程序，进而间接限制公共（非预算）政策制定和执行。预算制度定义为在行政与立法框架下，用以规范预算过程和预算决策（budgeting decisions）制定的正式和非正式规则（Von Hagen，2007）。预算制度将预算过程界定为法定预算程序的四个主要阶段：行政部门准备预算、立法机关审批预算、行政部门执行预算，以及预算评估与审计即事后的受托责任阶段。自诞生起，预算就是按法定财政年度循环运作的。

　　预算—政策间脱节至今仍深度困扰预算治理与公共治理。大致有两类解决方案：一类路径着眼于强化技术健全性，主要是开发更好的宏观财政-经济模型计量公共政策的财政影响，以及强化财政分析和相关知识与技能。另一类路径是全面和系统地改革现行预算制度，通过限定预算决策的环境、范围和程序，约束和引导决策者基于全面的成本受益观强化预算—政策间联结。

　　本文探究第二路径，根植于如下核心理念：鉴于流行的结果导向（result-orientation）方法存在缺陷，改进治理的首要方向应是建构预见性强的理性体制，用以约束和引导决策者充分预见可预见的非意愿后果，并采取适当的事前控制措施。这种宝贵的先见之明和防错机制，正是任何运作良好的治理体制的第一要件。非意愿后果可描述为可预见的风险损失方程：

　　由于各种原因，决策出错的风险概率很高，但在实践中，比风险概率更紧要的是注意到风险后果，特别是对“最差情形”的充分预见。问题在于，结果导向方法存在固有局限性。即便数据和其他信息可得，也很难对负面后果做出完善评价，也很难实施有效控制。因为在这些后果显现时，最佳时机和措施早已错失，而且许多负面后果是不可逆的。公共投资领域中的问题项目甚或失败项目屡见不鲜，即为明证。然而，最重要的问题并非决策出错和后果，而是要认识到出错风险，特别是负面后果应被决策者充分预见，并伴随必要的事前控制机制。这正是好的预算制定理应发挥的“根本作用”，促使决策者把主要注意力从关注结果，转向对非意愿后果的事前预见和控制。就全面和系统提升治理能力与绩效而言，就实现治理体系现代化而言，没有什么比建构这一机制来得更重要和更紧迫的了。比如，在推出一项经济刺激政策当时，即应充分预见对支出、赤字和债务的影响，尤其是对财政可持续性和承受的负面后果与影响。

　　预算制度通过以下三组规则来建构预算决策的背景条件，从而发挥上述“根本作用”。

　　第一组是环境性规则，用来建构预算决策者置身其中的外部环境。首要的是预算的全面性（comprehensiveness），主要涉及税收支出（减免优惠）、贷款担保等准财政活动是否纳入预算，以及预算拨款单元包括或不包括哪些机构与项目。其次是透明度，即信息在政府内部和外部的免费流动，以及公共与其他信息使用的信息可得性。预算的管理功能与法定功能间的平衡是第三个环境因素。《农业法》《教育法》等一系列部门法律规定的“法定支出”反映预算的法定功能，并非预算的管理功能，因为并非预算程序，而是法律本身做出的预算决策，并且不受预算程序本身的控制，因而导致预算僵化，削弱应对环境变化所必需的灵活性。最后是预算财务问责体系，即“预算问责”和“财务管理问责”的二分法问责体系，前者针对预算总额决策、配置决策和运营决策，后者针对旨在实施与执行这些决策的财务管理事项与过程。“预算”决定做什么，财务管理决定“如何做”，两个方面都涉及重要的财政受托责任（fiscal accountability）。问责体系也涉及合规和绩效责任的平衡与兼容，对决策者具有重要且直接的影响。明显的是，如果决策者只是被要求对法定支出的合规负责，那么，就很难产生改进服务绩效的适当动机。合规责任与绩效责任的失衡与冲突，贯穿公共治理与公共管理的整个历史。少数公共官员宁愿不作为、少作为的心态，主要不是人的问题，而是制度规则未能平衡与兼容两类责任的深刻反映。制度环境的缺陷与人的缺陷不可混为一谈。

　　第二组是财政约束规则，比如欧盟规定赤字比率不超过3%、债务比率不超过60%。此类事前约束规则常被违反，决策者也很少严格遵从。尽管如此，财政规则的必要性和重要性毋庸置疑，因为它所寻求的是至关重要的总额财政纪律，即财政可持续性和财政可承受性。为此，预算制度必须能够有效控制共用池资源问题及其负面后果。一般地讲，只有财政基准—政策目标间的一致性磨合被合理保证，才能被视为实现了有效控制。

　　财政基准系指预算决策确定的财政政策变量的目标水平，最重要的是支出基准，其次是赤字基准、债务基准和收入基准，包括功能分类和经济分类的分项基准。财政基准反映对一般经济政策的综合计量，比如，自愿失业率不超过10%、经济增长率达到5%所“要求的”赤字、支出和借款的目标值。财政基准与公共政策目标的不一致，特别是与宏观经济政策目标的不一致，会产生各种各样的问题。财政约束规则用来限定决策者的自由裁量式决策的范围，使其遵从诸如“赤字比率不超过3%”的上限。突破上限常被视为对财政持续和承受性的威胁，这是现行政策需立即调整的明确信号。常见的财政约束主要有六类：平衡约束、赤字约束、税收约束、债务约束和支出约束，以及规定借款只能用于资本投资的所谓“黄金法则”。

　　与环境性规则关注“决策环境”不同，财政约束规则关注总量约束，即关于两类宏观预算政策决策之间的平衡：“需要花多少钱”和“有多少钱可花”；前者反映政策需求，后者反映资源供给。两者之间的适当平衡决定财政可持续性。财政政策的一般目标是财政可持续性，直接影响经济社会发展的中长期可持续性，这在很大程度上依赖财政约束规则的可靠性和可信度。

　　第三组是程序性规则（procedural rules），用来界定预算角色的权责和财政基准的形成。前者针对预算过程的参与者，后者针对参与者如何互动以产生财政基准的合理水平。合理的财政基准确保与政策目标间的一致性，并创设预算拨款的合理基础。

　　作为预算过程的主要参与者，立法机关、财政部门和支出部门的角色与权责很不相同，并且因国家而异，这取决于程序性规则。立法机关在预算过程中扮演三类角色——代表、授权和监督，行政权力的核心“日程安排权”在财政部门和支出部门间的分配。预算过程涉及大量重要的日程安排权，如预算批复、拨款、拨款分配，财务计划制定、审批和执行，支付令签发，相关数据报送和表格填写，年末资金结余的处理，等等。经常支出和资本（项目）支出涉及的日程安排权尤其重要，比如，哪些归属财政部门，哪些归属其他支出部门。除了为立法与行政角色分派预算权力和责任外，程序性规则还要在财政部门与支出部门之间分派日程安排权，形成财政主导、部门主导或某种折中模式。

　　回溯公共治理的历史不难发现，政府缺钱固然不易解决治理难题，但资金充裕也往往很难解决治理难题。腐败是明显的例子，它并非始于如今，在曾经的财政收入超高速增长期间甚至更突出。为何如此？可能的合理答案是：决策出错风险及其招致的非意愿负面后果，在很大程度上与可得资金无关，而与良好的制度规则是否存在、是否足以有效约束与引导决策行为密切相关。简而言之，金钱不会产生良治，良治只会来自规制与规范财政资金如何被管理的制度规则。预算制度的上述三组规则正是这样的规则。

　　三组规则并非孤立，而是彼此相互联系、相互作用和相互影响，共同决定预算政策在怎样的限定条件下被制定、预算活动被实施：或者是集中化（统筹协调）的，或者是碎片化的；或者是预算—政策间相联结的，或者是两者相脱节的。方式的价值（the value of way）起着真正的支配性作用，但常被低估或忽视。现行预算制度的弱点，主要表现为预算制定的碎片化和预算—政策间脱节，导致预算决策与政策决策质量被弱化，降低公共治理绩效。治理改革一向是活跃的研究主题，但对预算治理（budget governance）及其改革的研究至今仍很薄弱，特别是基于预算制度的治理。对预算制度的三组规则进行审视，可为建构和推进更好的改革方程铺平道路。

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